在全面深化改革時期, 社會風(fēng)險集聚, 在源頭消除社會風(fēng)險成為維護(hù)社會穩(wěn)定的必然要求, 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制應(yīng)運而生, 自下而上逐漸成為一項制度。本文介紹了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的發(fā)展過程, 并提出了其運作的基本框架。
近年來, 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估從最初由地方政府實踐創(chuàng)新出來的新生制度安排, 迅速上升到中央層面并被制度化, 成為通過行政規(guī)范和政府重大事項決策的必經(jīng)程序。黨的十八大報告提出, 要建立健全重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。習(xí)近平總書記在黨的十八屆一中全會上進(jìn)一步提出, 對涉及群眾切身利益的重大決策, 要認(rèn)真進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估, 充分聽取群眾意見和建議, 充分考慮群眾的承受能力, 把可能影響群眾利益和社會穩(wěn)定的問題和矛盾解決在決策之前。
那么, 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估究竟是什么?簡而言之, 它就是指與人民群眾利益相關(guān)的重大事項在出臺、實施或?qū)徟? 對可能影響社會穩(wěn)定的因素開展系統(tǒng)的調(diào)查, 科學(xué)的預(yù)測、分析和評估, 制定風(fēng)險應(yīng)對策略和預(yù)案, 旨在對決策涉及利益相關(guān)的人群進(jìn)行社會矛盾預(yù)先排查和化解, 從而避免或減緩重大決策對社會穩(wěn)定帶來負(fù)面及消極影響, 降低可能造成的社會風(fēng)險, 從源頭上預(yù)防和化解社會矛盾。 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估產(chǎn)生的根本動力
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一項社會治理創(chuàng)新的制度安排, 扎根和內(nèi)生于中國發(fā)展實踐。改革開放后的數(shù)十年間, 雖然經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)獲得了長足的發(fā)展, 但是中國社會整體轉(zhuǎn)型并未完成, 市場化正在向縱深發(fā)展, 社會價值體系正在重構(gòu)之中, 信息傳播技術(shù)正在發(fā)生深刻變革, 人口自由流動正在變得日益頻繁, 社會正在變得更加開放。在這個過程中, 主導(dǎo)型政府直接參與發(fā)展過程、分配過程和利益調(diào)節(jié)過程, 其決策會直接或間接影響到社會群體的行為選擇。一旦決策不當(dāng), 可能會成為直接引發(fā)社會沖突的來源。例如, 一些涉及地區(qū)群眾切身利益的重大工程項目, 為了搶時間、趕進(jìn)度、提效率, 在沒有算好“穩(wěn)定賬”“政治賬”的情況下強行倉促上馬, 引起群眾強烈不滿, 衍生性社會矛盾驟升, “維穩(wěn)”成本急劇增加。
正是在這種維護(hù)社會穩(wěn)定成本和壓力日益增加的情勢下, 一些地方政府為擺脫“越維穩(wěn) (維護(hù)社會穩(wěn)定) 越不穩(wěn)”困境, 開始積極嘗試新的維護(hù)社會穩(wěn)定方式, 從努力保持社會穩(wěn)定逐漸走向主動創(chuàng)造社會穩(wěn)定, 注重源頭治理, 力圖把社會矛盾化解在萌芽狀態(tài)、力圖減輕群體性行動發(fā)生的概率, 減輕社會沖突激烈程度。于是, 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一項政府規(guī)制自身決策理性的制度安排便被地方政府創(chuàng)造出來。它是將戰(zhàn)略預(yù)見思想、社會運動和抗議政治分析框架、影響評估理論、風(fēng)險評估與社會沖突管理的工具、利益相關(guān)者分析技術(shù)等進(jìn)行綜合而形成的制度創(chuàng)新, 屬于行政自制理念在制度上的自我創(chuàng)新, 其正當(dāng)性源于對行政決策權(quán)在運行過程中可能發(fā)生的權(quán)力濫用的主動限制、對行政決策外部效果可預(yù)測性和可接受性的關(guān)注。
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在中國的發(fā)展歷程
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在中國的存在歷史, 也就短短十多年, 總體上經(jīng)歷了從“地方實踐創(chuàng)新”到“中央推廣”, 再到“地方試點”最終走向“制度化”的發(fā)展歷程。
2005年初, 針對當(dāng)時最易引發(fā)“群體性事件”的重大建設(shè)項目, 四川省遂寧市在全國率先制定出臺《重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險預(yù)測評估化解制度》, 明確規(guī)定新建重大工程須進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估, 凡是未經(jīng)風(fēng)險評估的不得盲目開工, 評估出的“涉穩(wěn)”重大隱患尚未化解的不得擅自開工。這是中國地方政府正式啟動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的開創(chuàng)性標(biāo)志。后來, 隨著發(fā)展中社會矛盾沖突形式的變化和不穩(wěn)定事件誘發(fā)因素的演變, 遂寧市進(jìn)一步拓展了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估范圍, 要求在作決策、上項目、搞改革以及其他事關(guān)群眾利益的重大事項出臺前, 都必須組織開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估, 避免或減少因決策失誤或時機不成熟給社會穩(wěn)定帶來沖擊和負(fù)面影響。
從2007年開始, 遂寧市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的做法及經(jīng)驗向全國推廣。2009年9月, 黨的十七屆四中全會公報明確要求“建立健全重大社會決策、重大工程社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制?！痹诖酥敢? 各地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐創(chuàng)新形式以及探索領(lǐng)域也進(jìn)一步得到延伸, 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在全國中心城市及省級行政區(qū)域得以快速擴展, 并陸續(xù)制定出臺了一批強有力的推進(jìn)措施, 逐步建成體系化制度框架, 如四川省建立起“五五工程”評估體系, 上海市積極探索社會穩(wěn)定風(fēng)險“第三方評估”, 黑龍江省哈爾濱市建立重大事項備案制度等。
2012年1月, 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見 (試行) 》 (中辦發(fā)﹝2012﹞2號) , 明確了社會穩(wěn)定風(fēng)向評估工作的指導(dǎo)思想和基本要求, 確立了評估范圍、評估主體、評估程序、風(fēng)險等級認(rèn)定、評估結(jié)果運用等基本內(nèi)容, 提出了加強組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合保障、責(zé)任追究等具體要求, 成為中國社會穩(wěn)定風(fēng)險評估邁入制度化軌道的標(biāo)志性文件, 也是目前為止最具權(quán)威性的規(guī)范性文件。該指導(dǎo)意見出臺后, 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估在全國范圍內(nèi)迅速推進(jìn), 應(yīng)用范圍由省市層級逐步向區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)機構(gòu)部門延伸。2014年, 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出, 健全依法決策機制, 把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序, 確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。至此, 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估成為重大行政決策必經(jīng)的法定程序。
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的基本框架
目前, 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估已經(jīng)成為防范社會風(fēng)險的一項重要制度性措施。開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估, 需要遵循的基本框架如下。
(一) 評估主體
一般來說, 開展重大事項決策的提出、政策的起草、項目的報批、改革的牽頭、工作的實施等工作的有關(guān)部門是負(fù)責(zé)組織重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的主體。涉及到多個部門的, 牽頭部門為評估工作的主體, 其他相關(guān)部門協(xié)助辦理。具體來說, 評估主體可以組成由政法、綜治、維穩(wěn)、法制、信訪等有關(guān)部門工作人員, 有關(guān)社會組織、專業(yè)機構(gòu)、專家學(xué)者以及決策所涉及群眾代表等多元主體共同參與的評估小組進(jìn)行評估。在多元主體協(xié)同評估過程中, 如何實現(xiàn)主導(dǎo)者、組織者和參與者三方的良性統(tǒng)一?首先, 各級政府公共部門是重大決策的直接責(zé)任主體, 在重大決策提出、調(diào)研、實施、評估、風(fēng)險監(jiān)控等各環(huán)節(jié)占據(jù)核心地位, 是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主導(dǎo)性力量。其次, 黨委、維穩(wěn)部門占據(jù)全局性方向把握地位, 充當(dāng)職能性、專門化主體角色。最后, 相關(guān)利益群體、第三方等則是評估的社會主體, 也是必不可少的制衡性主體。
(二) 評估范圍
凡是直接關(guān)系人民群眾切身利益涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策事項, 都在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的范圍之內(nèi)。其中, 重大決策事項是描述性而不是分析性概念, “重大”在不同行政層級和不同領(lǐng)域的內(nèi)涵存在著明顯的差異。從理論上來分析, 重大決策事項主要包括有關(guān)民生的重大政策制定或調(diào)整、重點領(lǐng)域采取的重大改革、重大工程建設(shè)項目以及涉及人員多敏感性強且可能對社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響的重大活動等。在實踐中, 對“重大決策事項”的界定主要采用列舉法:一是城市建設(shè)和社會治理過程中的重大決策, 如舊城改造、房屋拆遷、公用事業(yè)價格調(diào)整等;二是國家地區(qū)重大固定資產(chǎn)投資項目建設(shè), 尤其涉及相當(dāng)數(shù)量民眾切身利益的項目選址、土地征用、移民安置、環(huán)境污染等;三是機關(guān)、企事業(yè)單位改革, 重點包括國有集體企業(yè)重組改制中的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、人員安置、社會保障等, 機關(guān)事業(yè)單位政策性機構(gòu)改革中的人員分流安置、福利待遇變動等;四是社會事業(yè)政策及改革, 如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、最低生活保障等民生政策的重大調(diào)整, 重大衛(wèi)生疫情預(yù)警、防控等;五是區(qū)域性重大公共項目活動組織、后勤保障、應(yīng)急管理等;六是其他涉及民眾利益的重大決策及社會敏感問題。
(三) 評估內(nèi)容
根據(jù)重大事項的合法性、合理性、可行性、可控性等四個要素, 主要圍繞以下內(nèi)容進(jìn)行評估。
一是合法性評估。旨在評估重大決策的制定、出臺和上馬是否符合國家大政方針政策, 運作過程是否符合國家法定程序 (決策程序) , 決策主體是否具有法定性 (決策權(quán)) , 決策內(nèi)容是否與現(xiàn)行法律、法規(guī)相符, 是否有充分的法律政策支持依據(jù) (決策內(nèi)容) ;改革所涉及政策變動、利益調(diào)整對象和范圍是否界定準(zhǔn)確, 有無與法律法規(guī)相抵觸等。
二是合理性評估。重大決策合理性評估要求審慎研究決策是否反映了絕大多數(shù)民眾意愿, 是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展科學(xué)規(guī)律, 是否堅持把改革力度、發(fā)展速度和社會可承受程度有機統(tǒng)一;是否兼顧了多方群體利益, 平衡現(xiàn)實利益與長遠(yuǎn)利益, 整體利益與局部利益關(guān)系。這一要素主要出發(fā)點著眼于評估公共政策 (項目) 的公共價值, 即是否充分體現(xiàn)和遵從社會公益, 以公共利益為依歸。中國的實踐表明, 合法而合理性不足的公共決策往往是觸發(fā)民眾不滿的現(xiàn)實誘因之一, 若得不到民眾理解和支持而強行實施, 難免引發(fā)社會沖突與不穩(wěn)定。
三是可行性評估。旨在評估重大決策出臺的時機是否成熟、本地情況、相關(guān)配套措施情況、群眾的接受和支持程度。充分考量時間、空間、人力、物力、財力等客觀制約因素, 實施環(huán)節(jié)或方案是否詳實、周密、可操作等。
四是可控性評估。針對重大決策, 結(jié)合地區(qū)客觀實際和具體情況綜合分析, 識別與評價區(qū)域內(nèi)不利社會穩(wěn)定的風(fēng)險子類及其類屬的防控薄弱點, 評估對可能的安全隱患、群體沖突、負(fù)面輿論與炒作是否具備相應(yīng)的預(yù)警監(jiān)測手段、應(yīng)急處置預(yù)案、恢復(fù)重建計劃、危害影響消除措施等。換言之, 在可預(yù)見的風(fēng)險視域內(nèi), 評估重大決策組織部門是否具有駕馭全局、掌控局勢、化解矛盾的系統(tǒng)能力。
《國務(wù)院工作規(guī)則》提出, 提請國務(wù)院研究決定的重大事項, 都必須進(jìn)行合法性、必要性、科學(xué)性、可行性和可控性評估論證, 取消了合理性, 增加了必要性和科學(xué)性。其實, 兩套評估要素要求實質(zhì)上是一致的, 必要性的論證是內(nèi)含于合理性中的, 而科學(xué)性也是可行性的應(yīng)有之義。此外, 不少學(xué)者還提出了安全性評估, 旨在評估判斷相關(guān)利益方對重大決策有無強烈、非常規(guī)及特別反應(yīng)和要求, 以及背后是否存在某些隱性糾葛關(guān)系;有無發(fā)生個體及群體性上訪、群體性事件、重大社會治安問題的導(dǎo)火索和觸發(fā)點。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要高度重視利益相關(guān)者風(fēng)險感知的差異性及其應(yīng)對行為, 要把是否建立有效的風(fēng)險溝通機制、有序的公眾參與機制以及矛盾化解機制作為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重要內(nèi)容。
(四) 評估程序
社會穩(wěn)定風(fēng)險評估經(jīng)歷的流程主要包括:充分聽取意見、全面分析論證、確定風(fēng)險等級 (高、中、低三類) 、提出評估報告。在這里, 我們試以地方層面的2009年《上海市重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估實施辦法 (試行) 》和中央層面的中辦發(fā)﹝2012﹞2號文件進(jìn)行比較分析。
在聽取意見方面, 上海市出于對評估事項在決策過程中會處于不同的議程的考慮, 規(guī)定了三種形式, 這與政府信息公開制度要求相關(guān);而中央文件則強調(diào)了征求意見的具體形式, 特別強調(diào)要講清決策的法律和政策依據(jù)、決策方案、決策可能產(chǎn)生的影響。聽取意見既是尋求民意表達(dá)也是信息告知與溝通的過程。在全面分析與論證階段, 上海市提出了定量、定性兩類分析方法, 而中央文件則提出了七個方面的具體分析過程, 形成了比較完整的社會穩(wěn)定風(fēng)險識別與判斷方法。在評估報告形式方面, 上海市規(guī)定了六個方面的內(nèi)容, 設(shè)置比較詳細(xì), 其中有兩個方面內(nèi)容可以直接歸入中辦發(fā)﹝2012﹞2號文件提出的“決策可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險”, 但有些必要項又是缺失的, 例如, 中辦發(fā)﹝2012﹞2號文件特別突出了對意見采納情況以及風(fēng)險防范化解措施方面的規(guī)定。（本文件來自網(wǎng)絡(luò)搜所如有侵權(quán)請聯(lián)系刪除）
